2009年12月26日國家頒布了《中華人民共和國可再生能源法（修正案）》(以下簡稱“《修正案》”)，其頒布是對2005年頒布《可再生能源法》(以下簡稱“《能源法》”)的進一步完善，對包括風電、太陽能及生物質能等在內的可再生能源的發(fā)展提供了更進一步的法律保障。全面解讀《修正案》有助于我們了解國家可再生能源立法導向，以及在其修訂過程中還需不斷完善的內容。
《修正案》的立法背景及現(xiàn)實意義
2009年9月22日，胡錦濤主席在聯(lián)合國期貨變化峰會開幕式上發(fā)表題為《攜手應對氣候變化挑戰(zhàn)》的重要講話，闡述了我國在未來大力發(fā)展低碳經(jīng)濟的戰(zhàn)略方向與實施決心。2009年11月25日，溫家寶總理召開國務院常務會議，研究部署應對氣候變化工作，發(fā)展低碳經(jīng)濟已成為我國長期發(fā)展戰(zhàn)略目標。
2009年12月26日的《修正案》，即是我國在上述大背景下具體落實國家承諾的行動之一。鑒于我國的可再生能源產(chǎn)業(yè)尚處于需要社會關注、政府扶持的階段，其經(jīng)濟性只有伴隨著技術進步、規(guī)模化發(fā)展才能得到整體提升，本次《修正案》的內容全面地體現(xiàn)出我國在應對環(huán)境變化的社會認同度不斷提升的過程中，以立法形式對可再生能源的發(fā)展提供階段性的扶持、培育與引導的立法初衷。
修正的主要內容及其解讀
對開發(fā)失衡作出調整
省、自治區(qū)、直轄市的可再生能源開發(fā)利用中長期目標需向國務院能源主管部門和國家電力監(jiān)管機構備案后方可實施，實現(xiàn)了規(guī)劃審批權的集中。
《修正案》中新規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理能源工作的部門會同本級人民政府有關部門，依據(jù)全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃和本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用中長期目標，編制本行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府批準后，報國務院能源主管部門和國家電力監(jiān)管機構備案，并組織實施。”
該項修正主要是針對近年來我國新能源的開發(fā)建設與國家中長期規(guī)劃間存在較大失衡(尤以風電開發(fā)明顯)的現(xiàn)象做出的。本次修正強調了中央政府全局統(tǒng)籌的職能，有利于整個新能源產(chǎn)業(yè)獲得前瞻性的戰(zhàn)略部署與健康有序的發(fā)展。為中央與地方在可再生能源發(fā)展戰(zhàn)略上的協(xié)調一致，需要做好中央整體規(guī)劃與三方面工作的銜接，一是在做好資源調查的基礎上實現(xiàn)與地方規(guī)劃間的銜接，二是與地方產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)結構相銜接，三是與地方電源結構、電網(wǎng)規(guī)劃相銜接，只有做到以上幾點，才能確保中央整體規(guī)劃的科學性。
對風電并網(wǎng)難作出調整
《修正案》的第十四條約定“國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度。國務院能源主管部門會同國家電力監(jiān)管機構和國務院財政部門，按照全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，確定在規(guī)劃期內應當達到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重，制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調度和全額收購可再生能源發(fā)電的具體辦法，并由國務院能源主管部門會同國家電力監(jiān)管機構在年度中督促落實。電網(wǎng)企業(yè)應當與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內符合并網(wǎng)技術標準的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。發(fā)電企業(yè)有義務配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全。電網(wǎng)企業(yè)應當加強電網(wǎng)建設，擴大可再生能源電力配置范圍，發(fā)展和應用智能電網(wǎng)、儲能等技術，完善電網(wǎng)運行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務。”
此項修改主要是針對風電并網(wǎng)難的實際所作的調整。出現(xiàn)并網(wǎng)難有三方面的原因，一是風電的上馬速度與發(fā)電能力超過了電網(wǎng)提升接納與消化能力的速度；二是風電企業(yè)良莠不齊，部分項目達不到并網(wǎng)的技術要求，強行并網(wǎng)可能對電網(wǎng)安全造成威脅；三是風力發(fā)電的波動性加大了電網(wǎng)企業(yè)的調峰難度與運行成本，電網(wǎng)企業(yè)沒有接納的積極性與驅動力。考慮到上述原因，《能源法》的本次修正突出了“保障性”的原則，在取消了強制性全額收購的條款下，從市場的角度提高電網(wǎng)企業(yè)對于可再生能源收購的積極性。一方面改變了國家大包大攬的購電模式，迫使包括風電企業(yè)在內的可再生能源企業(yè)苦練內功，壓縮不達標項目的盲目上馬，另一方面也進一步加大了電網(wǎng)接收可再生電力上網(wǎng)的實際可操作性，完善了接收制度。
強調技術發(fā)展、明確資金來源
《修正案》的第十四條約定“電網(wǎng)企業(yè)應當加強電網(wǎng)建設，擴大可再生能源電力配置范圍，發(fā)展和應用智能電網(wǎng)、儲能等技術，完善電網(wǎng)運行管理，提高吸納可再生能源電力的能力，為可再生能源發(fā)電提供上網(wǎng)服務。”首次將電網(wǎng)企業(yè)的智能電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃納入法律范疇。第二十四條規(guī)定“國家設立政府基金性質的可再生能源發(fā)展基金。來源包括國家財政年度安排專項資金和征收的可再生能源電價附加等，用于支持以下活動：(一)可再生能源開發(fā)利用和并網(wǎng)的科學技術研究、標準制定、檢測認證和示范工程；(二)農村、牧區(qū)生活用能的可再生能源利用項目；(三)偏遠地區(qū)和海島可再生能源獨立電力系統(tǒng)建設；(四)可再生能源的資源勘查。”
上述兩條修訂有利于推動包括智能電網(wǎng)建設在內的與可再生能源開發(fā)利用相關的科研工作，通過提高電網(wǎng)的結算統(tǒng)計能力來推動輸變電運營模式的優(yōu)化，進而促進包括可再生能源在內的整個電力市場的長遠發(fā)展。同時，對發(fā)展基金來源的明確也為資金扶持的相關機制奠定了現(xiàn)實基礎，有利于保障電網(wǎng)企業(yè)收購可再生能源電力的積極性，有利于在全國范圍內安排調度可再生能源附加費用的管理。這種類似于蓄水池或互助基金的安排從一定程度上解決了我國可再生能源發(fā)展的資金來源問題，避免了無本之木、無源之水的尷尬。
可能出現(xiàn)的困惑與局限性
全額收購難以在短期內實現(xiàn)
在實際市場環(huán)境中，電網(wǎng)公司仍然不具備積極主動地接收可再生能源電力的內在動力機制。進入項目規(guī)劃是可再生能源發(fā)電企業(yè)發(fā)展的前提，我們看到，即使進入了規(guī)劃，電網(wǎng)也沒能全額接收風力發(fā)電企業(yè)的發(fā)電量。
出現(xiàn)這種尷尬的原因，一是電網(wǎng)公司可通過收購協(xié)議對全額接收的條件進行約定，降低其違約的可能性與成本；二是電網(wǎng)公司在權衡利弊后有可能主動接受違約罰款，并拒絕全額接收(尤其是在罰款損失小于風電場損失的情況下)；三是電網(wǎng)公司違約后，對風電場棄風損失的認定存在技術難題，沒有一個能夠為雙方所認同的獨立第三方提供認定支持。況且“全額收購制度”主要是通過在電網(wǎng)覆蓋范圍內發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)履行并網(wǎng)協(xié)議來解決，實施中由于雙方企業(yè)利益關系和責任關系不明確，缺乏對電網(wǎng)企業(yè)的有效行政調控手段和對電網(wǎng)企業(yè)的保障性收購指標要求，目前來看落實難度很大。
發(fā)電的經(jīng)濟性短期難以改善
可再生能源發(fā)電的經(jīng)濟性主要取決于三個方面：一是通過環(huán)保效益的顯性化實現(xiàn)對發(fā)電成本的平抑與補償，二是通過技術進步提升發(fā)電效率，三是通過規(guī)模化發(fā)展降低單位運營成本。目前來看，可再生能源的實際成本水平仍大大高于傳統(tǒng)能源模式，短期內難以形成競爭力；國內發(fā)電企業(yè)現(xiàn)階段在技術方面的投入依然有限，關鍵技術和設備制造主要依靠國外專利和技術標準，通過技術進步實現(xiàn)成本降低的難度大；國內風電、太陽能發(fā)電已經(jīng)進入規(guī)模化發(fā)展階段，降低單位成本的邊際貢獻逐步下降，空間有限。可再生能源的未來發(fā)展還需要長期的政策扶持與額外補貼，這也決定了其長期保持微利的發(fā)展前景。
建議對于已經(jīng)啟動行業(yè)標準制定工作的可再生能源板塊(如風電)，應加快其行業(yè)標準的制定工作，同時盡快啟動包括太陽能、生物質能與海上風電等板塊的行業(yè)標準，改變行業(yè)內主體在技術標準、建設標準和運行標準上無所適從、自行其是的現(xiàn)象。
各級政府的分解與落實是一個挑戰(zhàn)
全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃與各行政區(qū)域可再生能源開發(fā)利用中長期目標之間存在不一致，可能導致國家的總體規(guī)劃無法得到充分的分解和落實，尤其是在可再生能源項目在屬地的經(jīng)濟、社會貢獻程度較低的情況下，這就需要國家通過制定一系列配套政策進行激勵和引導，針對敵方利益沖動進行正向疏導。
為電網(wǎng)與電源企業(yè)的博弈提供監(jiān)管
《修正案》規(guī)定“電網(wǎng)企業(yè)應當與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設，依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購其電網(wǎng)覆蓋范圍內符合并網(wǎng)技術標準的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。發(fā)電企業(yè)有義務配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全。”
條文中提到的“符合并網(wǎng)技術標準的項目”如何來界定是一個具體操作層面的問題，建議考慮由具有較強公信力的、獨立于電網(wǎng)和電源企業(yè)的第三方進行界定，這樣才能確保電網(wǎng)與電源企業(yè)的安全運行與平等合作關系。
為電價下調建立配套培育機制
《修正案》中提到“可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電價，由國務院價格主管部門根據(jù)不同類型可再生能源發(fā)電的特點和不同地區(qū)的情況，按照有利于促進可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟合理的原則確定，并根據(jù)可再生能源開發(fā)利用技術的發(fā)展適時調整。”“依照本法第十三條第三款規(guī)定實行招標的可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電價，按照中標確定的價格執(zhí)行；但是，不得高于依照前款規(guī)定確定的同類可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電價水平。”
從上述規(guī)定來看，一方面電價的最終確定有較大的不確定性，另一方面可再生能源電價的未來走勢是逐步降低的，一直會以最低價作為后續(xù)項目電價批復的上限，可以說是“每況愈下”。我們應該預計到，在這樣一個鼓勵電價壓縮的機制下，如果發(fā)電模式本身的經(jīng)濟性無法得到實質的提升，必將引致項目投資的短期化行為，乃至出現(xiàn)價格戰(zhàn)，可再生能源的可持續(xù)發(fā)展將為此付出沉重的代價。
為形成一個真正有利于可再生能源發(fā)展的有利環(huán)境，國家應進一步參考和吸收包括美國在內的其他國家的實踐，繼續(xù)加大電力體制改革，另外也應在諸如金融扶持、會計核算、稅收優(yōu)惠等政策法規(guī)進行多層面、多維度的通盤考慮，形成相互關聯(lián)的立法、行政與市場的組合拳，才能確保國家可再生能源戰(zhàn)略的實施效果。
發(fā)展基金的管理運作還有不確定性
《修正案》規(guī)定了可再生能源發(fā)展基金的資金來源與使用方向“國家財政設立可再生能源發(fā)展基金，資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等。”“可再生能源發(fā)展基金用于支持以下事項：可再生能源開發(fā)利用的科學技術研究、標準制定和示范工程；農村、牧區(qū)的可再生能源利用項目；偏遠地區(qū)和海島可再生能源獨立電力系統(tǒng)建設；可再生能源的資源勘查、評價和相關信息系統(tǒng)建設；促進可再生能源開發(fā)利用設備的本地化生產(chǎn)。”
但是財政專項資金和電價附加收入等兩項主要資金來源的落實還存在很大的不確定性，發(fā)展基金的總盤子有多大，未來的增減趨勢、使用范圍與優(yōu)先扶持方向尚未明確，而包括電價附加收入的提取比例、提取方式在內的資金到位的強制性措施也未明確，這些都是業(yè)界較為關注的事項，建議國家應盡快明確《修正案》的具體實施細則。一方面盡快將政策落在實處，另一方面避免出現(xiàn)政策尋租的情況，最終使發(fā)展基金的導向作用、扶持作用與再分配作用得到充分發(fā)揮。
(作者為中國廣東核電集團有限公司副總經(jīng)理)