碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》。
氣候變化是全世界都關(guān)注的話題，碳排放交易也已經(jīng)不是一個新鮮詞。面對2030年碳強度比2005年下降60%—65%的目標(biāo)，中國要建一個什么樣的碳排放交易體系？這對國家、行業(yè)、企業(yè)和老百姓會有什么樣的影響？
以發(fā)電行業(yè)為突破口，首批納入企業(yè)1700余家
與其他市場體系相比，碳排放交易體系有點特殊。
“碳市場本質(zhì)上是一個政策性市場。”國家發(fā)改委氣候司司長李高在19日的新聞發(fā)布會上表示。這一交易體系既有很強的政策性，政府強制性設(shè)定碳排放交易體系的覆蓋范圍、排放總量、各企業(yè)的排放限額；同時，這一體系又要堅持市場化導(dǎo)向，納入交易體系的企業(yè)，碳減排成本高低不同，減排成本低的企業(yè)超額完成減排任務(wù)，可以將剩余的碳排放配額賣給超配額排放的企業(yè)獲取收益，通過這樣的市場化方式，激勵企業(yè)改進生產(chǎn)、轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)成本最小化的減排。
在此次全國性的碳排放交易體系建設(shè)之前，中國的碳市場工作早在2011年就已經(jīng)起步。2011年，我國確定北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳等7省市作為試點開展碳交易工作。2013年，深圳率先啟動實際交易，拉開了中國碳市場的帷幕，各試點省市隨后也逐步啟動運行。目前已納入近3000家重點排放單位，截至2017年11月累計配額成交量達(dá)到2億噸二氧化碳當(dāng)量，約46億元人民幣。
試點情況良好，是否適宜一下就推廣到全國？
此次《方案》明確，按照“堅持先易后難、循序漸進”的原則，在發(fā)電行業(yè)（含熱電聯(lián)產(chǎn)）率先啟動全國碳排放交易體系，之后再逐步擴大參與碳市場的行業(yè)范圍，增加交易品種。以發(fā)電行業(yè)為碳市場建設(shè)突破口，國家發(fā)改委氣候司副司長蔣兆理表示，原因有四：一是發(fā)電行業(yè)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較好、產(chǎn)品單一，排放數(shù)據(jù)計量設(shè)施完備，數(shù)據(jù)管理規(guī)范且易于核實，配額分配簡便易行；二是行業(yè)排放量較大，按照初期納入門檻——年度排放達(dá)到2.6萬噸二氧化碳當(dāng)量（綜合能源消費量約1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤）及以上的重點排放單位，首批納入企業(yè)1700余家，排放量將超過30億噸，具有較強示范意義；三是管理制度相對健全，行業(yè)以大型企業(yè)為主，易于管理；四是從國際經(jīng)驗看，火電行業(yè)都是各國碳市場優(yōu)先選擇納入的行業(yè)。
建設(shè)全國性的碳市場，要做的準(zhǔn)備工作很龐雜，明確行業(yè)范圍后，最緊要的是搭好制度框架。《方案》明確，我國碳市場將由3個主要制度以及4個支撐系統(tǒng)構(gòu)成運行骨架。3個主要制度為碳排放監(jiān)測、報告與核查制度，重點排放單位的配額管理制度，市場交易相關(guān)制度；4個支撐系統(tǒng)為碳排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)、碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)、碳排放權(quán)交易系統(tǒng)和碳排放權(quán)交易結(jié)算系統(tǒng)。
《方案》也給出了穩(wěn)步推進碳市場建設(shè)的時間表，共分三步走：基礎(chǔ)建設(shè)期——用一年左右時間，完成全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)、注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)，開展碳市場管理制度建設(shè)；模擬運行期——用一年左右時間，開展發(fā)電行業(yè)配額模擬交易，全面檢驗市場各要素環(huán)節(jié)的有效性和可靠性，強化市場風(fēng)險預(yù)警與防控機制；深化完善期——在發(fā)電行業(yè)交易主體間開展配額現(xiàn)貨交易，在發(fā)電行業(yè)碳市場穩(wěn)定運行的前提下，逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式。
“建設(shè)全國碳排放權(quán)交易市場是當(dāng)前和未來一段時間國家應(yīng)對氣候變化和低碳發(fā)展工作的一項重點任務(wù)。”李高說，中國要建立一個“堅持市場導(dǎo)向、政府服務(wù)，堅持先易后難、循序漸進，堅持協(xié)調(diào)協(xié)同、廣泛參與，堅持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、公平公開”的碳排放權(quán)交易市場。
碳市場將產(chǎn)生啥影響？
企業(yè)、行業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的制度機遇，每個人都將是直接受益者
華新水泥是2014年第一批被湖北省納入碳排放管理的企業(yè)，第一年履約，就花費了3000多萬元購買碳配額。“當(dāng)年我們獲得了2046萬噸的配額，但在年度履約期結(jié)算時卻發(fā)現(xiàn)實際排放配額超出了115.34萬噸，購買配額的花費相當(dāng)于我們企業(yè)在華中地區(qū)一年的純收入，損失慘重。”華新水泥氣候保護部部長李英介紹。這筆費用花得可謂教訓(xùn)深刻，華新水泥從第二年開始在節(jié)能減排方面下足了功夫，專門成立氣候保護部，通過自主研發(fā)技術(shù)把生活垃圾、工廠廢棄物加工成為一種綠色環(huán)保的垃圾衍生燃料以替代傳統(tǒng)的煤炭。一年時間，華新水泥不但不再需要購買排放配額，反而通過出售盈余的42.38萬噸碳排放額度實現(xiàn)凈收益900多萬元。這樣的企業(yè)還有不少，試點3年來，湖北全省納入碳市場的控排企業(yè)，已通過節(jié)能降碳實現(xiàn)碳市場收益3億元。
全國碳市場啟動建設(shè)，被納入其中的企業(yè)是最直接受影響者。對企業(yè)來說，這是增加了負(fù)擔(dān)，還是節(jié)能減排、增強競爭力的制度機遇？“更多意味著機遇，激勵企業(yè)一方面加大節(jié)能減排力度，通過科技創(chuàng)新降低排放強度，另一方面加大清潔能源開發(fā)力度。”華能集團相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，履約4年，企業(yè)從零開始，探索建立了碳資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)，組建碳交易團隊，優(yōu)化交易策略，逐步提高了履約交易效率，降低了履約成本，4年履約率達(dá)100%。
蔣兆理表示，根據(jù)目前的碳排放配額“免費分配且與企業(yè)實際產(chǎn)出量掛鉤”的制度安排測算，真正需要購買較多配額的僅僅是行業(yè)中部分能效水平低的企業(yè)。“根據(jù)當(dāng)前的試算結(jié)果，80%的企業(yè)獲得的配額與其排放量基本平衡，略有不足的可通過強化節(jié)能管理等手段自我消化，而10%處于行業(yè)先進水平的企業(yè)會產(chǎn)生配額盈余，相當(dāng)于還降低了生產(chǎn)成本。”同時，蔣兆理強調(diào)，部分企業(yè)的成本壓力也不會傳導(dǎo)蔓延至整個行業(yè)和下游行業(yè)，因為單個企業(yè)或?qū)a(chǎn)生配額盈余或缺口，會在行業(yè)整體實現(xiàn)內(nèi)部基本平衡。
不僅對具體企業(yè)，對行業(yè)整體來說，碳市場建設(shè)也是一個綠色轉(zhuǎn)型的大好機遇。蔣兆理認(rèn)為，碳市場將對能效水平低的企業(yè)產(chǎn)生抑制性影響，對能效水平高的企業(yè)擴大產(chǎn)能產(chǎn)生積極促進作用。中國電力企業(yè)聯(lián)合會黨組成員、專職副理事長王志軒也表示，碳市場能夠通過碳約束倒逼電力優(yōu)化結(jié)構(gòu)，使可再生能源發(fā)電技術(shù)更有經(jīng)濟上的競爭性，加快可再生能源發(fā)電量替代高碳能源發(fā)電量，同時通過碳市場的不斷完善、擴大，提升散煤轉(zhuǎn)化為電煤的比重，推動實現(xiàn)集中利用、集中治理。“企業(yè)和行業(yè)都要積極主動參與碳交易，在碳約束條件下贏取先機。”王志軒說。
而從普通老百姓的角度來看，碳市場建設(shè)將助攻“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”，每個人都將成為直接受益者。“碳排放主要來源是化石燃料燃燒產(chǎn)生的排放，這與大氣中排放的主要污染物同根同源。在碳市場機制作用下，企業(yè)通過優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、采用節(jié)能低碳和新能源技術(shù)、開展精細(xì)化管理等措施提高能源利用效率、降低碳排放的同時，也必將從源頭上有效減少污染物的排放。”蔣兆理介紹。據(jù)估算，每減少一噸二氧化碳排放，將相應(yīng)減少約3.2公斤二氧化硫和2.8公斤氮氧化物排放。
碳交易還為精準(zhǔn)扶貧開辟了新思路。目前我國已有一大批貧困地區(qū)的農(nóng)林自愿減排項目得以開發(fā)，并通過碳市場交易獲益。2015年至2017年，湖北省貧困地區(qū)的農(nóng)林類中國核證自愿減排量已累計成交71萬噸，為農(nóng)民增收1016萬元。
碳市場建設(shè)難在哪兒？
交易體系設(shè)計復(fù)雜，市場要實現(xiàn)活躍有序，期待更多中國智慧
從2011年確立試點省市到兩年后的2013年試點省市才開始啟動碳交易，從2017年12月19日全國碳市場啟動建設(shè)到電力行業(yè)真正開始現(xiàn)貨交易也需要兩年左右時間，要逐步擴大碳交易市場覆蓋行業(yè)和范圍、豐富交易品種和交易方式，更是任重道遠(yuǎn)。
碳交易市場建設(shè)，為啥這么難？“碳市場建設(shè)是一項重大的制度創(chuàng)新，也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循。”蔣兆理表示，各省市試點過程中，既發(fā)現(xiàn)了問題，也在尋求解決之道。
難在頂層設(shè)計復(fù)雜性。要建立全國碳市場，除了考慮覆蓋范圍，還要精準(zhǔn)設(shè)計交易體系在未來目標(biāo)年份的碳排放總量和配額分配方式。比如總量設(shè)定就是一個極具挑戰(zhàn)的工作。
清華大學(xué)教授張希良表示，總量設(shè)定不僅要考慮碳市場覆蓋范圍的特征，也需要把握不同年份國家碳減排目標(biāo)和對碳排放交易體系貢獻的期望值，還需要對未來一個時期的經(jīng)濟增長率和交易體系覆蓋行業(yè)的成長情況進行一定預(yù)判。另一方面，產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的承受力和競爭力也要納入考量中來。從碳市場建設(shè)的國際經(jīng)驗和國內(nèi)7個省市的試點實踐看，總量設(shè)定面臨很多的不確定性，應(yīng)遵循“適度從緊”和“循序漸進”的原則，以確保國家碳市場發(fā)揮作用。
難在激發(fā)市場活躍性。北京市是7個試點省市中交易主體數(shù)量最多、類型最豐富的一個，履約主體已有近千家。但北京環(huán)境交易所相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，雖然交易規(guī)模和活躍程度在不斷拉升，但此前試點市場規(guī)模有限，無法形成足夠的交易規(guī)模，不利于市場化碳定價機制的充分形成，而且碳交易只能實行T+5的現(xiàn)貨交易方式，同時缺少碳期貨等金融化交易產(chǎn)品與風(fēng)險管理手段。此外企業(yè)參與交易主要是為了履約，這些都導(dǎo)致了交易活躍程度不高，反過來也會影響到交易規(guī)模。
難在發(fā)揮監(jiān)管有效性。企業(yè)上報的碳排放數(shù)據(jù)是否準(zhǔn)確，配額分配是否公平公正，不履約企業(yè)如何處罰，怎么建立市場風(fēng)險預(yù)警與防控機制，這些監(jiān)管問題都需要中央和地方、各部門各機構(gòu)的協(xié)同管理。《方案》已經(jīng)明確全國統(tǒng)一市場和屬地化管理的原則，國務(wù)院發(fā)展改革部門會同相關(guān)行業(yè)主管部門制定配額分配方案、核查技術(shù)規(guī)范并監(jiān)督執(zhí)行；省級應(yīng)對氣候變化主管部門監(jiān)管本轄區(qū)內(nèi)的數(shù)據(jù)核查、配額分配、重點排放單位履約，監(jiān)督重點排放單位清繳，并對逾期或不足額清繳的重點排放單位依法依規(guī)予以處罰。國家發(fā)改委還將推進碳排放領(lǐng)域社會信用體系建設(shè)，對逾期或不足額清繳的重點排放單位依法依規(guī)予以處罰，并將相關(guān)信息納入全國信用信息共享平臺實施聯(lián)合懲戒。
“碳市場的復(fù)雜性、影響廣泛性以及與各種政策間的高度關(guān)聯(lián)性，要求我們必須打好基礎(chǔ)、協(xié)調(diào)關(guān)系、穩(wěn)步推進。”王志軒說。隨著全國碳市場建設(shè)邁開腳步，中國有望成為世界最大碳市場，未來有更多困難挑戰(zhàn)等著中國經(jīng)驗、中國智慧去攻克。
拓展閱讀
部分碳排放權(quán)交易試點情況
北京碳排放權(quán)交易市場
北京碳排放權(quán)交易市場于2013年11月開市，目前納入945家重點排放單位。在此前的七個試點省市中，北京的交易主體數(shù)量最多、類型最豐富。為加大溫室氣體減排控制力度，2016年，北京將控排企業(yè)的覆蓋范圍進行了調(diào)整，從行政區(qū)域內(nèi)直接與間接排放1萬噸（含）以上的單位擴大至直接與間接排放總量5000噸（含）以上的重點排放單位，履約主體由原有543家躍升至945家。北京市碳市場參與主體類型多樣、市場開放度大，是首個實現(xiàn)跨區(qū)域交易的試點省份。
上海碳排放權(quán)交易市場
上海碳排放權(quán)交易市場于2013年11月正式啟動，連續(xù)四年實現(xiàn)100%履約。目前已納入了鋼鐵、電力、化工、建材、紡織、航空、水運、商業(yè)賓館等27個工業(yè)和非工業(yè)行業(yè)的310家重點排放企業(yè)參與試點。截至目前，上海碳交易市場累計成交總量8741萬噸，累計成交金額逾9億元，共有600余家企業(yè)和機構(gòu)參與。上海碳交易試點具有“制度明晰、市場規(guī)范、管理有序、減排有效”的特點。試點企業(yè)實際碳排放總量相比2013年啟動時減少約7%。
湖北碳排放權(quán)交易中心
湖北碳排放權(quán)交易中心于2014年4月開市，至今納入控排企業(yè)共236家。據(jù)統(tǒng)計，通過三年多的試點，企業(yè)在節(jié)能減排上的投入同比增加了38%，排放總量共減少了2691萬噸。60%的企業(yè)實現(xiàn)絕對量減排，19%的企業(yè)實現(xiàn)了強度減排，控排企業(yè)占全省碳排放比重由47%下降到43%。納入交易的企業(yè)主體是湖北省行政區(qū)域內(nèi)年綜合能源消費量6萬噸標(biāo)煤及以上的工業(yè)企業(yè)。試點盡管納入門檻較高，企業(yè)數(shù)量較少，但覆蓋的碳排放比重較大，且注重配額分配靈活可控，初始配額分配整體偏緊，采用“一年一分配，一年一清算”制度，對未經(jīng)交易的配額采取收回注銷的方式。