當前，中國汽車行業面臨著減少對化石能源的依賴、溫室氣體與污染物減排控制、自主品牌核心競爭力提升等多方面挑戰。為此，國家在《節能及新能源汽車產業發展規劃（2012-2020）》中，把發展節能汽車與新能源汽車作為實現行業節能減排及自主創新與轉型的兩大戰略武器。
降低油耗與發展新能源汽車目標需兼顧
燃料消耗量標準與管理是各國實現汽車節能降耗與技術升級的有效手段。為加速乘用車行業節能減排，中國制定了2020年5L/100km與2025年4L/100km的油耗目標，要求企業年均能耗下降6~9個百分點，這一目標極具挑戰性。2016年起，中國開始實施第四階段油耗標準，國家規定新能源汽車可通過產量倍數及零能耗優惠核算并入企業油耗計算，類似美國的新能源汽車超級積分（NEV Super Credit）。這樣既能降低節能目標的難度，又可推動新能源汽車發展。為了提高企業達標的靈活性，國家過去三年一直在推動油耗積分交易與獎懲機制的落地，但鑒于中國汽車業組織結構復雜以及多方利益的博弈，企業間積分交易規則尚未明確，違規懲罰手段也遲遲未出臺。由于缺乏獎懲措施，企業應用節能技術的動力降低，近兩年實際燃料消耗量下降速度趨緩，部分自主品牌企業甚至因SUV銷量大增，導致整備質量增加，油耗水平不降反升，不利于國家油耗目標的實現。
同時，由于新能源汽車在使用階段可實現零排放，被國家視為戰略性新興產業之一，也成為各城市控制污染物的核心手段。如今，中國已成為全球最大的電動汽車市場，國家還提出了2020年500萬輛保有量與200萬輛的產能目標。隨著2016年起補貼開始正式進入退坡階段，目前新能源汽車積分管理與交易機制被認為是后補貼時代促進新能源汽車創新技術應用與市場推廣最有效的政策工具。
總之，要實現降低油耗與發展新能源汽車雙重戰略目標，需要兩手一起抓，而油耗積分與新能源汽車積分機制是兩個有效的政策補充工具。
油耗積分、新能源汽車積分與碳配額機制的異同
由工信部牽頭管理的油耗積分機制，最初是為了推動傳統燃油汽車節能技術升級，增加企業達標的靈活性而提出，它是基于現有的燃料消耗量標準體系所提出的管理辦法。總的來說，它合規對象與目標明確、計算方法確定，企業也積累了一定的技術儲備，實施起來風險小，在中期內可助力實現降低油耗，減少溫室氣體排放目標。
新能源汽車積分機制，是受美國加州零排放汽車積分（ZEV）法規啟示，希望在中國推動新能源汽車創新技術及產業發展的一套新的政策方案。它依賴于新能源汽車技術發展與市場滲透度，有一定的不確定性，但從中長期來看，是汽車產品完全脫離汽柴油等化石燃料、實現污染物與溫室氣體減排的有效手段。
兩者均需由政府設立強制目標、實施細則、監管與懲罰機制，來確保政策實施；企業作為合規對象，需通過提升現有技術或開發新技術，抑或是購買市場積分來達到強制合規要求；而積分交易平臺則根據政府要求，依托市場，靈活交易。
日前，國家發改委出臺了《新能源汽車碳配額管理辦法》征求意見稿，以《碳排放權交易管理條例》為法律依據，解決了“身份”問題，把“新能源汽車積分”換成了“碳配額”的概念。
總的來說，油耗積分是以企業油耗降低量為單位引申的概念；而新能源汽車積分是根據新能源汽車技術、類型與零排放里程而定義，“積分”真正含義與內在價值才是機制的核心，年度目標、交易機制與獎懲監督等實施細則才是關鍵，也是新能源積分政策制定者需認真思考的問題。
油耗積分與新能源汽車積分合并或分開實施各有利弊
在國家發改委進行碳配額征求意見之前后，工信部也于近日公布了《企業平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理暫行辦法》（征求意見稿）。油耗標準是影響汽車產業發展的關鍵性政策，同樣，新能源汽車積分政策或將成為下一個對產業起到方向性、決定性的措施，兩個機制無論是合并還是分開實施與管理，都各有利弊。
1、兩政策分開實施的利弊
從分開實施角度看，油耗積分機制與新能源汽車積分機制有各自的強制目標、計算方法、達標要求、交易規則及獨立的懲罰機制。在現有油耗核算中，新能源汽車可獲得產量倍數以及零能耗優惠，油耗積分可以在企業間交易，但新能源汽車積分不可跨界來抵消企業不達標的油耗負積分。新能源汽車積分交易作為獨立的機制，使企業通過市場購買積分或接受懲罰，與油耗積分沒有關聯。傳統汽車企業需要對兩個機制進行合規，而規模以上的新能源汽車生產企業一般來說均可以獲益。
分開實施的好處一是有利于節能技術的升級應用，真正達到油耗目標；二是有利于促進新能源汽車企業加大投入實現創新技術突破，獲得收益；三是油耗與新能源汽車目標清晰明確，合規主體對各機制合規要求與不合規成本很清晰，有利于調動企業積極性，特別是優秀企業；四是有利于積分核算、監管和處罰，減少企業“鉆空子”和其他不確定性風險；五是有利于實施效果跟蹤、評估和預判，找到癥結所在并及時調整與修正。其弊端在于前期準備工作比較多，需要更多部門協調，提前構建法律基礎工作和單獨的管理體系。此外，企業可能會面對兩個或者兩個以上的主管部門，增加了一定負擔。
2、兩政策合并實施的利弊
從合并實施角度看，它把新能源汽車積分融合到現有的油耗積分機制中，兩機制雖然有各自的獨立目標、計算方法、達標要求，但積分交易規則與懲罰機制將進一步融合。汽車企業只需要對融合機制進行合規，面對一個政府主管部門。融合實施的關鍵是兩類積分價值如何定義、如何交換等，畢竟它們在本質上是兩套不同的體系，含義也不同。
合并實施的優勢一是有利于國內新能源汽車企業的成長；二是沿襲工信部單一主管，減少部門間協調和溝通的復雜性；三是企業只需要面對一套管理辦法，執行起來相對簡便。不過，由于新能源汽車除計入油耗優惠核算外，其積分還可以二次補償油耗負積分，將稀釋油耗目標，不利于節能技術升級應用。此外，油耗與新能源汽車積分交換復雜，增大了科學設計油耗與新能源汽車比例的難度；兩政策目標不一致，不利于企業制定中長期發展戰略與配套技術方案。同時，合并實施有可能助長企業欺騙獲取積分與虛假交易行為，一定程度上保護了油耗不達標企業的利益，增加了目標實施的不確定性及政府監管難度。
3、現階段兩機制分開實施更有利于實現目標
以筆者之見，油耗積分與新能源汽車積分機制分開實施管理對油耗目標與新能源目標的實現更加有利，因為其目標清晰明確，積分計算與合規要求以及懲罰機制更清晰，能有效防止企業“鉆空子”，做到推優淘劣。而合并實施雖然可沿襲現有的統一管理體系，但可能會由于目標混淆，增大了政策科學設計、監管等各方面難度，而達不到油耗與新能源汽車預設目標。因此，筆者建議，在現階段兩個積分機制進行分目標單獨實施管理。等到經過幾年發展，兩項政策機制、企業技術儲備與市場接受度等各方面因素逐漸完善成熟，可考慮進一步簡化管理，增加企業達標的靈活性，適度進行兩機制的融合。
對兩機制分開實施管理的建議
對于油耗積分與新能源汽車積分機制分開實施管理，筆者還有幾點建議。
第一，要逐步減少油耗機制中新能源汽車的產量倍數與能耗優惠核算，最終實現新能源汽車與傳統汽車產量均等對待。在能量消耗上，應以全生命周期理論為原則，按實際情況折算，讓國家燃料消耗量目標更加清晰與明確。
第二，從法律依據和管理成本上考慮，新能源汽車積分交易可依托碳交易管理系統，但應該是一個獨立體系，不受碳配額制約，建議由國家和地方碳權或排污權交易所、交易中心管理。
第三，新能源汽車積分的定義與定價是關鍵，不能簡單地以碳價為基準。新能源汽車積分與碳配額在本質上存在很大差異，新能源汽車積分應根據汽車產品類型而確定，需要建立健全碳配額指標與新能源汽車積分的對應關系。國家發改委文件提及的“新能源汽車碳配額”雖根據減碳量來定義，但并沒有明確與新能源汽車積分的關系。
第四，新能源汽車積分應回歸零排放的本質與定義。筆者認為，積分定價還應考慮以下內容：一是減碳量；二是常規污染物減排量，包括CO（一氧化碳）、NOx（氮氧化物）、HC（碳氫化合物）、PM2.5、PM10、炭黑等；三是對健康的影響；四是新能源汽車研發成本；五是新能源車企新建成本。新能源汽車積分價格將決定新能源汽車交易的有效性與持續性。
總之，任何新政策方案的出臺不能閉門造車，要廣泛且公開征求利益相關方意見，包括政府主管部門、行業專家、智庫和汽車企業的意見，進行深入地科學評估與模擬，以國家節能減排為根本利益，堅持油耗目標與新能源汽車目標并重，不可顧此失彼。