建議國家發(fā)展改革委應(yīng)重視電力體制改革評估體系的建設(shè)，評估體系要向社會公開征求意見，后續(xù)的評估結(jié)果適時公開，從而起到“以評促建”的作用，正確和有效地引導(dǎo)推動電力體制改革的目的。
《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)2005[9]號)印發(fā)以來，各地結(jié)合自身實際，積極探索實踐，改革成效顯著，但問題也很突出。針對各地區(qū)電力體制改革進展的評估，是引領(lǐng)帶動改革向正確方向發(fā)展的重要工具。剛剛結(jié)束的2017年中央經(jīng)濟工作會議明確指出，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展安排的重點工作，深化電力行業(yè)改革、降低用能成本是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)，加快形成績效評價是保證推動高質(zhì)量發(fā)展任務(wù)落實的重要環(huán)節(jié)。
2017年度及今后的電力體制改革進展評估，必須建立在科學(xué)的方法論體系上，體現(xiàn)出政策的價值導(dǎo)向。
對電力體制改革進展予以評估十分必要
建立科學(xué)評價機制，創(chuàng)建和完善制度環(huán)境，對改革進展與成效進行全面評估，是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的明確要求，是推動我國經(jīng)濟在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展上不斷取得新進展的制度保證。藍圖再美，不落實就是一幅幻景;文件再好，不落實就是一紙空文;決策再好，不落實只能原地踏步。
各地電力改革推行的好壞，直接影響全國深化電力體制改革的進一步?jīng)Q策部署，直接影響中央的形象和權(quán)威。支持改革、獻計改革、監(jiān)督改革、評估改革，從而推動改革并受益于改革，是置身于改革鏈條的基本立場和現(xiàn)實邏輯。對改革進展評估是深化電力體制改革鏈條的重要環(huán)節(jié)。
從過程角度講，對電力改革進行評估，就是要把握對改革的理解和執(zhí)行的態(tài)度，是否按照管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)，落實“三放開、一獨立、三強化”的改革重點。電力改革歷史表明，對于一項改革舉措，有的理解不到位，一知半解，出現(xiàn)畏難情緒，消極應(yīng)付;有的“選擇性改革”，容易的、對己有利的就用力推，復(fù)雜的、對己不利的就不推，陽奉陰違;有的改革決心不堅定，邊改邊回潮。
從結(jié)果角度講，對各地電力改革進行評估，就是看改革是否取得預(yù)定成效，即是否加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制，從而使市場在資源配置中起決定性作用，進而促進電力行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
對電力改革進展和成效進行科學(xué)評估的現(xiàn)實意義就在于，確保各地落實中發(fā)9號文件和國家發(fā)展改革委批復(fù)方案不走偏、不拖延，避免“糊涂賬”、“腳踩西瓜皮，滑到哪算哪”。
電力體制改革進展評估的基本思路
對各地區(qū)2017年電力體制改革的進展予以評估，要全面貫徹黨的十九大精神和中央經(jīng)濟工作會議精神，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以中發(fā)9號文件精神為工作標(biāo)尺，以《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》(中發(fā)〔2015〕22號)、《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]28號)等領(lǐng)域的重要文件為邊界。
評估的重點是，各地區(qū)是否切實貫徹落實中發(fā)9號文件精神;是否加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制;是否按照管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)，落實“三放開、一獨立、三強化”的改革重點。
評估的原則，一要堅持目標(biāo)導(dǎo)向。評估的目的在于為進一步推進改革提供指導(dǎo)性和前瞻性的決策建議，而不是刻意“挑刺”和挫傷改革積極性。二要堅持以評促建。肯定成績、特點與亮點，指出偏差和不足。三要堅持實事求是。結(jié)合各省試點的實際情況差異化地開展，尊重基層首創(chuàng)精神。四要堅持指標(biāo)量化。直觀地給出受評地區(qū)進展與成效水平，清晰地反映出各地區(qū)進程的差異。
電力體制改革進展評估的指標(biāo)體系
進行電力體制改革進展評估，要關(guān)注改革組織、改革實施和改革成效三個維度，改革組織是基礎(chǔ)，改革實施是重點，改革成效是關(guān)鍵。鑒于電力體制改革尚屬進行時，特別是一些政策舉措剛剛鋪開，一些政策舉措還在試點探索，因此建議開展2017年度評估，三者的權(quán)重在10∶50∶40(見表)。
改革組織的評估要點。評估各地區(qū)電力體制改革的組織情況，主要在兩個方面。一是改革的領(lǐng)導(dǎo)力量。電改領(lǐng)導(dǎo)小組是否建立;政府部門(含能源監(jiān)管機構(gòu))間分工及協(xié)作機制是否明確。二是國家批復(fù)方案后的細化。方案有無細化到具體方案、辦法或細則;任務(wù)落實有無明確的時間表。2017年度兩者的權(quán)重建議在5∶5。
改革實施的評估要點。評估各地區(qū)電力體制改革的組織情況，主要是市場主體準(zhǔn)入、市場基礎(chǔ)建立和市場體系構(gòu)建三方面，2017年度三者的權(quán)重建議在10∶18∶22。
市場主體準(zhǔn)入方面，五項重點。一是發(fā)電準(zhǔn)入，評估準(zhǔn)入是否規(guī)范，是否有違規(guī)機組參與。二是用戶準(zhǔn)入，評估是否按照行業(yè)和電壓等級分批進入，是否存在人為指定用戶進入。三是售電公司準(zhǔn)入，評估是否允許參與市場交易。四是自備電廠準(zhǔn)入，評估是否存在自備電廠未履行應(yīng)盡義務(wù)參與市場。五是準(zhǔn)入信息公開，評估是否建立信息公開制度并正式公開。
說明：建立科學(xué)的評價機制，對包括電力體制改革在內(nèi)的改革成效進行評估，是中央深改小組的明確要求。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)2005[9]號)落實的好壞如何判斷，關(guān)鍵之一是要對執(zhí)行的過程和結(jié)果進行全程監(jiān)督和評估。華北電力大學(xué)中國能源政策研究中心致力于學(xué)術(shù)研究與中國實踐的結(jié)合，不遺余力地推動中國能源治理體系的現(xiàn)代化。為便于政府有關(guān)部門理性、公正、量化地評價2017年度的電力體制改革取得成效，基于承擔(dān)國家能源局課題的既有成果，結(jié)合電改進度，研究出一套量化打分表，供地方政府在總結(jié)2017年度電改工作時參考。
市場基礎(chǔ)建立方面，四個環(huán)節(jié)。一是電網(wǎng)環(huán)節(jié)，電網(wǎng)公司是否積極配合政府推進改革;核定的電網(wǎng)輸配電價是否在電力交易中得到應(yīng)用。二是調(diào)度交易環(huán)節(jié)，交易機構(gòu)組建是否落實了相對獨立，實施股份制;交易管理委員會是否組建完成并有效發(fā)揮作用;調(diào)度機構(gòu)和交易機構(gòu)的銜接制度是否明確。三是增量配電環(huán)節(jié)，是否積極選擇和推進試點，各試點確定的業(yè)主是否以社會資本為主。四是信用建設(shè)環(huán)節(jié)，是否積極著手相關(guān)建設(shè)工作。
市場體系構(gòu)建方面，三個層次。一是當(dāng)前的電力中長期交易規(guī)則制定層次，規(guī)則是否制定，與《電力中長期交易基本規(guī)則(暫行)》(發(fā)改能源[2016]2784號)精神的關(guān)鍵點是否有出入，比如準(zhǔn)入用戶是否全電量參與市場，市場主體合同不履約或存在明顯偏差時是否有考核。二是中長期交易的具體執(zhí)行層次，交易價格是否存在政府指定、行業(yè)組織或市場主體串謀;市場交易規(guī)模是否達到國家和地方政府的期望;售電公司代理的電量規(guī)模。三是交易規(guī)則健全完善層次，包括輔助服務(wù)機制建設(shè)，可再生能源交易機制建設(shè)，以及現(xiàn)貨交易規(guī)則研究與建設(shè)。
改革成效的評估要點。改革成效體現(xiàn)在四個方面，即改革對市場機制建立的作用，改革對經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的作用，改革對清潔高效綠色發(fā)展的作用，以及改革的可能負面作用。2017年度四者的權(quán)重建議在12∶10∶10∶8。
評估改革對市場機制建立的作用，主要在于市場價格是否反映供需關(guān)系;市場是否具有外部風(fēng)險防范能力，比如對煤炭等外部環(huán)境的適應(yīng)性;市場主體是否擁有選擇權(quán)。評估改革對經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的作用，主要在于是否實現(xiàn)“降成本”;進一步是否拉動扶植地方經(jīng)濟并提升或恢復(fù)了電力負荷。評估改革對清潔高效綠色發(fā)展的作用，主要在于是否促進清潔能源消納;是否促進燃煤火電機組節(jié)能減排、大機組多發(fā)電。評估改革的可能負面作用，主要在于判斷改革措施是否積極穩(wěn)妥，特別是利益觸及較大的電力企業(yè)是否出現(xiàn)了群體性社會事件。
電力體制改革評估要科學(xué)有序
公共政策評估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，是決定政策變化、政策改進和制定新政策的重要依據(jù)，實證研究是其理論發(fā)展的基礎(chǔ)，量化的評估方法和技術(shù)的廣泛應(yīng)用是發(fā)展的不竭動力。中國的政策評估是政策過程中最為薄弱的一個環(huán)節(jié)，在評估主體、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估內(nèi)容、評估方法和評估機制上都尚不成熟。
對各地電力體制改革進展予以評估，本身也是一項開創(chuàng)性工作。建議國家發(fā)展改革委應(yīng)重視電力體制改革評估體系的建設(shè)，評估體系要向社會公開征求意見，后續(xù)的評估結(jié)果適時公開，從而起到“以評促建”的作用，正確和有效地引導(dǎo)推動電力體制改革的目的。
2017年度的具體評估工作要特別注重方法，南方地區(qū)廣東、云南、貴州的改革推進力度大，可以予以重點評估，其他地區(qū)評估可以抽樣開展，突出重點才能避免興師動眾、勞而無功。
作者系華北電力大學(xué)教授/中國能源政策研究中心主任。