可再生能源綠色電力證書制度是國際上普遍采用的促進可再生能源行業(yè)發(fā)展的制度。2017年1月，國家發(fā)改委、財政部、能源局三部委聯(lián)合發(fā)布了《關于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認購交易制度的通知》，標志著綠色電力證書制度正式在我國試行。在兩年多的實際運行中綠證制度取得了一定進展，但也遇到諸多問題制約其普及和發(fā)展。本文將梳理綠證制度在中國的發(fā)展情況，分析綠證發(fā)展過程中遇到的問題，并在此基礎上提出進一步發(fā)展綠證相關制度的建議。
（來源：中央財經(jīng)大學綠色金融國際研究院 ID:CUFEIIGF 作者：洪睿晨）
一、綠色電力證書制度在我國的發(fā)展情況
綠色電力證書（簡稱綠證）是國家對發(fā)電企業(yè)每兆瓦時非水可再生能源上網(wǎng)電量頒發(fā)的具有唯一標識代碼的電子證書，由國家可再生能源信心管理中心頒發(fā)，是非水可再生能源發(fā)電量的確認和屬性證明以及消費綠色電力的唯一憑證。2017年7月1日，綠色電力證書正式在中國開始出售。
（一）綠證制度的推出是為了一定程度彌補可再生能源補貼資金缺口
我國近年來為加速可再生能源行業(yè)發(fā)展對其實行補貼政策，由于財政資金有限，可再生能源發(fā)電規(guī)模逐年擴大，可再生能源補貼的資金缺口越來越大。截至2018年底，可再生能源補貼缺口累計超過1,400億元人民幣[1] 。2018年全國風電發(fā)電量3,660億千瓦時，全年棄風電量277億千瓦時，棄風率達7%；光伏發(fā)電量1,775億千瓦時，棄光電量55億千瓦時，棄光率3%[2]。綠證制度的推出有望一定程度彌補可再生能源補貼資金缺口。國家能源局在2018年12月公開對政協(xié)十三屆全國委員會第一次會議提案的答復指出，截至2018年5月底，我國綠證累計核發(fā)數(shù)量達到2,200萬個，累計認購數(shù)量達到27,190個，減少可再生能源補貼支出460萬元。
（二） 綠證認購是自愿行為，任何政府機關、企事業(yè)單位、自然人均可認購
綠證交易采取的是自愿認購的形式。任何有交易意愿的政府機關、企事業(yè)單位和自然人等均可在綠證認購平臺進行綠證認購。每張綠證對應陸上風電項目或光伏電站項目產(chǎn)生的1000千瓦時綠色電力。根據(jù)綠證認購平臺實時統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2019年5月31日，共有2,138名認購者共認購了33,140個綠證。
（三） 只有符合要求的陸上風電和光伏項目可獲得綠證
為提高綠色電力價格的競爭力，我國綠色電力認證目前只面向成本較低的可再生能源項目。只有在國家可再生能源電價附加資金補助目錄內(nèi)的陸上風電項目和光伏項目才能獲得綠證，而分布式光伏發(fā)電項目以及不在補助目錄內(nèi)的風電和光伏項目不在綠證核發(fā)的范圍內(nèi)。另外，國家還規(guī)定綠證的價格應不高于證書對應電量的可再生能源電價附加資金補貼，綠證出售后，風電、光伏企業(yè)相應電量不再享受國家可再生能源電價補貼。
二、綠證交易過程中遇到的問題
作為完善可再生能源支持政策和創(chuàng)新發(fā)展機制的重大舉措，綠證交易制度推出時被寄予厚望。主管部門也明確鼓勵各級政府機關、企事業(yè)單位、社會機構和個人自愿認購綠證。但綠證市場自2017年7月開市以來交易極不活躍。實際成交量僅為核發(fā)量的0.13%。大量核發(fā)綠證滯銷，整體市場供過于求。造成這一現(xiàn)象的主要原因有以下幾點：
（一） 自愿認購對認購方刺激作用不強
綠證剛啟動認購時，得到許多國內(nèi)企業(yè)的積極響應。但由于綠證購買為自愿行為，購買綠證只能證明企業(yè)消費了綠色電力，企業(yè)購買綠證大多是為了增強影響力，提升品牌社會形象。另外，綠證可以且僅可以出售一次，弱化了其交易屬性，不像是金融商品。這種依靠公眾綠色環(huán)保意識的認購手段對購買方的刺激作用有限。截至2019年6月第一周，累計綠證認購總量只有33,140個，其中風電綠證交易量為32,980個，光伏綠證交易量僅為160個。
（二）交易品種冗雜，與國際綠證差價較高
相比交易市場的冷淡，綠證核發(fā)端輸出的合格綠證卻數(shù)量驚人，截至2019年6月4日 ，累計已核發(fā)綠證25,620,145個，其中風電綠證22,533,194個，光伏綠證3,086,951個[3]。目前我國綠證產(chǎn)品種類繁多，僅在綠證認購平臺上公開交易的產(chǎn)品就有670種之多，其中風電類產(chǎn)品占大多數(shù)，有524種，光伏類產(chǎn)品有146種。綠證產(chǎn)品單價在128.6元/個至872.8元/個之間不等，其中風電類產(chǎn)品單價較低，最高價為330元/個，最低價為128.6元/個；光伏類產(chǎn)品單價較高，最高價為872.8元/個，最低價為586.6元/個。光伏類產(chǎn)品的最低價依舊高于風電類產(chǎn)品的最高價。相比國際綠證價格平均水平，國內(nèi)綠證價格在國際價格的10倍以上，成本較高[2]。如此高的國內(nèi)外差價，再加上綠證購買本身是非強制行為，降低了跨國公司在國內(nèi)購買綠證的意愿。
（三） 交易制度尚待改進和完善
如上文所述，綠證交易目前還屬于自愿交易行為，尚無強制約束。2019年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》，規(guī)定了自愿認購的可再生能源綠色電力證書對應的可再生能源電量可等量記為消納量，抵消其實際需消納的可再生能源電量。這一通知的公布有利于綠證市場的發(fā)展， 但該消納保障機制目前處于模擬運行期，從2020年1月1日起將全面進行監(jiān)測評價和正式考核，目前還需進行制度改進和完善。
三、對進一步完善綠證相關制度的建議
綠證制度的推出對凝聚社會共識、推動能源轉(zhuǎn)型具有積極意義。為發(fā)揮綠證促進清潔能源高效利用和降低國家財政資金補貼強度的積極作用，應針對以下幾個方面進行改進：
（一）完善可再生能源電力消納和保障機制
從國際經(jīng)驗來看，“可再生能源配額制+綠證交易”是促進可再生能源有計劃、有步驟發(fā)展的有效手段。配額制基礎上的綠證交易既可以滿足可再生能源的量化發(fā)展目標，又保證可再生能源的市場需求，促進資金和資源在不同區(qū)域間融通，擴大可再生能源優(yōu)化配置范圍。不同國家根據(jù)其國內(nèi)能源使用情況、經(jīng)濟發(fā)展階段、可再生能源發(fā)展目標等情況，在制定可再生能源配額制時對核算范圍和核算方法指標都進行不同的設計。我國的可再生能源電力消納和保障機制目前仍處于試行階段，應結合國家對能源的規(guī)劃，完善可再生能源電力消納和保障機制。
（二）解決綠證市場與可再生能源電力消納保障機制的銜接問題
綠證的自愿認購可引導消費者綠色消費，一定程度上也能緩解財政補貼缺口。但從綠證自愿認購在我國發(fā)展形勢上看，認購量與核發(fā)量相差較大，自愿市場的作用十分有限。近期推出的可再生能源電力消納保障機制將綠證納入消納量核算方式，對綠證認購會有一定的促進作用。有關部門應考慮如何有機銜接綠證自愿市場，具體考慮設置綠證抵消消納量的權重，鼓勵企業(yè)進行綠證認購，刺激其進一步發(fā)展。
（三）合理設計各個能源管控機制，避免對企業(yè)進行重復補貼、重復征收
除綠證市場之外，碳排放權交易市場、用能權和節(jié)能量市場均是從能源管控的角度，進行能耗控制，需處理好各機制之間的銜接問題。另外，目前制度下綠證和碳市場下的核證自愿減排量（CCER）是并行存在的。一些風電、光伏類可再生能源項目可以開發(fā)成CCER減排項目，同時也可以申請綠證，存在重復計算的風險。各機制主管部門應加強部門間溝通交流，合理設計制度，避免重復補貼、重復征收，充分發(fā)揮優(yōu)化資源配置的作用，達到節(jié)能減排的目的。