新科技革命促使數字技術、數字經濟領域產生大量規則空白。傳統國際機制在回應數字經濟治理需求中遇到阻力，新規則新秩序處于建構期。世界主要國家和地區為應對數字全球化的機遇與挑戰，積極出臺數字政策，并深深打上本國政治經濟的烙印。未來全球數字治理將更加直面開放與保守、多邊與孤立、發展與安全的權衡與博弈，對數字經濟政策、進程和影響產生深刻影響。
一、主要國家數字政策及主要考量
（一）美國：維護產業優勢并通過區域貿易協定推進數字規則
國內層面，美國一改過去較少由政府主導推動產業發展的做法，于 2019 年頒布了《美國主導未來產業（2019）》戰略規劃，將人工智能、先進制造業、量子信息科學和第五代移動通信作為決定美國未來高端產業命運的四大領域，通過增加政府直接研發投資，立法授權更為嚴格地審查外資對美國企業的收購，動用稅收、金融、財政、司法等綜合手段，以“全政府戰略”維護美國在尖端領域的全球優勢。
國際層面，美國近年來以雙邊、多邊貿易協議為主要渠道，推動跨境數據流動、源代碼保護、平臺免責等新型數字規則，將“美式模板”向全球推廣，攪動全球數據流動和數字服務貿易格局。以跨境數據流動為例，美國一舉突破在該領域已經存在30 多年的主權保留規則，在《美墨加協議》以及《美日數字貿易協定》中率先設定了超越“公共政策”“公共安全”底線的數據自由流動條款，為本國產業的全球發展和保持優勢開辟道路。
美國數字政策出發點在于，為了應對尖端技術和技術密集型產業的發展所伴隨的巨大市場風險和外部競爭壓力，以國家之力維護其在全球數字產業鏈中的領先位置。同時，現有國際多邊機制在推動數字規則的談判和確立中進展緩慢，美國要從本國國家利益出發，重新定義和構建國際經濟秩序。
（二）歐盟：“數字主權”意識覺醒與實踐
數字經濟在歐盟國家的經濟版圖中占有越來越重要的地位，未來歐盟的經濟增長將很大程度上依賴于數字經濟。新一屆歐盟委員會上任后，將“塑造歐盟的數字未來”作為任期內的六大目標之一，著力塑造歐盟在數字領域的領導力和自主權。在全球數字化競爭格局下，出于對喪失數據掌控力，在創新競爭和規則制定中落后的擔憂，歐盟近期出現了維護自身“數字主權”的主張，并相應提出三大行動方案：一是促進數據基礎設施建設與利用。自主納米電子、機器人、5G 等新一代信息技術。二是在工業（制造業）、交通、健康等 9 個戰略行業建立數據空間，推動數據共享。德、法聯手建設本地云計算 Gaia-X 項目，抗衡美國敏感行業德網絡安全審查，繼續利用 GDPR 推動個人信息保護。三是強化數字市場競爭監管。以保護本土中小企業為出發點，進一步重塑數字平臺競爭秩序，強化算法透明和中立，推動數據共享和轉移自由。
歐盟提出“數字主權”有三重考慮，一是擔憂在數字競爭中落后。目前，歐盟在人工智能、量子計算等新技術研發中暫時落后于中、美。關鍵信息基礎設施供應鏈安全亦存在風險，引發擔憂。二是積極維護“歐盟價值觀”，在與數字領域的主要競爭者美、中兩國博弈中，歐盟要堅持自身保護人權、保護中小企業的價值觀，并貫徹于數據流動、隱私保護、競爭秩序中。三是應對多邊主義受挫，通過市場力量工具化重塑歐盟影響力。多邊主義一直是歐盟對外政策的核心，但近年來 WTO 等傳統多邊機制正在經歷危機，作用力減弱。在此背景下，歐盟利用其作為全球最大最富裕市場的優勢，通過升級制裁工具、嚴格外商投資審查，強化市場秩序等舉措謀求競爭優勢，重塑歐盟的全球領導力。
（三）日本：靈活務實地推進數字政策
國內層面，日本的數字化轉型策略“社會 5.0”積極回應老齡化等主要社會問題，重視將新一代信息技術與民生行業相結合，提出利用人工智能和機器人提供醫療照料，利用無人汽車承擔物流和公共交通等計劃。近年來，日本的個人信息制度保護趨向嚴格，正適度向歐盟 GDPR 靠攏，并嘗試就cookie、社保號碼等特定個人信息制定保護立法。
國際層面，日本在數據保護領域靈活游走于美歐之間，與雙方接軌程度不斷加深。近期，日本與美國更新雙邊貿易協定，并在 APEC、G20、CPTPP 下的數字治理機制中追隨美國，助力“美式模板”擴大影響力。同時，又以積極姿態融入歐盟GDPR 體系，通過達成歐日、英日自由貿易協定，公共雙邊數字貿易關系。此外，日本還謀求成為全球跨境數據流動制度的推動者。在 2019 年世界經濟論壇上，日本提出“數據可信自由流動”主張，意在以調停人身份彌合美國、歐盟及其他國家的分歧，推動形成相對統一的全球制度。
在數字領域，日本在穩定同盟關系的同時，積極推展自身戰略空間。一方面，日本在經濟與科技領域的規則制定中與美國開展協調，維持“大局穩定”。另一方面，日本從實用主義和自身利益出發，積極拓展與歐盟等國家的數字治理合作。同時，日本在國際場合積極扮演協調者角色，嘗試提供公共產品，摸索不同制度對接的可能。
?。ㄋ模┯《龋好褡逯髁x激勵下的數字保護主義
在全球 17 個快速增長的數字化市場中，印度排名前列。莫迪政府于 2015 年首次提出印度的數字化轉型計劃“數字印度”，目標是引領印度跨越與數字化程度較高國家之間的數字鴻溝。該計劃由提高寬帶普及率、移動互聯網普及率、發展電子物流等九大具體項目組成。與此同時，印度數字監管制度呈現出保守化傾向，印度法律規定，敏感個人數據必須在境內留存副本；關鍵個人數據原則上不能出境。2019 年，印度出臺電商監管新規，限制對沃爾瑪、亞馬遜等外國平臺的投資。
莫迪政府的民族主義和保守主義傾向是印度數字政策的深層基調。本屆政府在外交領域夸大國家安全議題，夸大外部因素對國內經濟增長、民生等問題的影響。在經濟領域強化保護主義，限制外國企業在本國市場的經營活動，扶植本土產業發展。2020 年印度制造業在新冠疫情沖擊下萎縮態勢明顯，印度適時推動產業鏈外交，借產業鏈重塑之機，加快國內產業發展，減少對外依賴。
?。ㄎ澹〇|盟：構建數字全球化的規則新空間
近年來，東南亞數字經濟蓬勃發展，數據中心和云計算產業發展迅猛，所占市場份額已接近全球30%，排名世界第二。東南亞國家的跨境數據流動政策相似度較高，大多確立了在取得數據主體同意的條件下允許跨境數據流動的規則。此外，東南亞各國也對特定類型數據采取了不同的本地化政策。如印尼對電子貨幣數據和政府掌握的個人信息，新加坡對部分公共機構數據，菲律賓對金融數據均要求原則上不得跨境。
東南亞國家同為數據中心產業市場，彼此之間存在規則競爭，過于嚴格或寬松的制度均不利于吸引跨國客戶，因此各國政策逐漸趨同。另一方面，在全球治理規則積極構建的當下，東南亞扮演著秩序輔成國的角色，國家之間在互動平衡與合作過程中產生共識和規范，構成了一種關系網絡，也可以成為一類全球規范供給者和進程設計者。
二、主要國家數字政策總體特點
全球數字產業競爭發展，各方危機感和保護主義傾向增強。領先者意識到新興國家在全球數字產業鏈中不斷發起挑戰，必須投入更多國家力量對內扶持，對外應對競爭者。居中者擔憂產業上的相對劣勢威脅主權與人權，需動用包括市場力量在內的優勢維護“數字主權”。后進者則愈加保守，對外商投資和外資經營設置更高門檻，扶持本土產業發展。
雙邊貿易協定在推動跨境數據流動規則演進中表現活躍，而多邊機制相對乏力。經合組織、G20等缺乏對主權國家的強制力，WTO 等在數字貿易新規則談判中進展緩慢，難以調和國家間立場，使有關規則無法實質性推進。與之相對，《美墨加協議》《歐日貿易協定》等區域貿易協定卻一再改寫跨境數據流動規則，正在成為推動規則進展的主要力量。
全球個人信息保護秩序演進中多種角色正在形成。歐盟作為隱私保護領域的秩序主導國，成功利用“布魯塞爾”效應將 GDPR 影響輸出至全球多國。美國作為秩序改革國，根據自身利益需求調整制度安排，設定新議題新議程，并努力獲得更多國家認同。日本、東盟國家作為秩序輔成國，同時與秩序主導國和改革國接觸，在機制建設中發揮平衡作用。
三、對中國應對全球數字政策博弈的思考
以開放和創新應對全球數字市場保護主義抬頭傾向。未來全球數字市場將更加直面開放與保守、多邊與孤立、發展與安全的權衡與博弈。中國應堅持擴大開放，與世界其他國家和地區開展全球要素分工合作，實現價值鏈、供應鏈、服務鏈在其他外部空間的拓展、轉移和重組；堅持科技創新，支持大數據、人工智能、先進制造等新一代技術的研究與應用，增強國家科技實力。
探索國內數字監管制度與世界其他主要制度對接融合。當下中國作為秩序改革國，采取包容性制衡更符合自身利益。建議主管部門探索提升數字平臺的版權保護標準，強化平臺對于侵權內容的過濾刪除責任；探索提升平臺承擔執法協助義務的規則透明度；探索個人信息保護制度與歐盟 GDPR 機制對接的可能性，提升制度精細化，避免制度嚴格而操作寬松。
警惕跨境數據流動政策加速成為新型貿易壁壘。隨著美國近年來加緊通過貿易協定推高數據自由流動標準，削減數據本地化措施，跨境數據流動規則正在成為參與世界數字經濟的“入場券”，其隱含的排外效應值得關注?，F有研究表明，數據流動對金融、保險等行業的影響最弱，建議中國選擇在最有利于推動國內相關行業發展的領域推進數字流動規則。目前，中國積極參與 RCEP 等區域協定下的數字貿易規則，為中國企業發展爭取有利環境。未來，數字服務貿易將成為國際數字經貿重點博弈領域，中國可探索與歐盟、“一帶一路”、非洲國家等貿易伙伴締結數字貿易協議，助力移動支付、地理信息服務、內容電商等具有相對優勢的數字服務產業海外發展。
