2020 年 11 月 10 日，上海合作組織（以下簡稱“上合組織”）發布《上海合作組織成員國元首理事會關于打擊利用互聯網等渠道傳播恐怖主義、分裂主義和極端主義思想的聲明》，表示加強打擊利用互聯網傳播恐怖主義思想十分必要，應重視發揮各國及其主管機關的主導作用和公民團體的自愿參與，支持建設和平、負責、安全的網絡環境。近年來，尤其是在“伊斯蘭國”組織潰敗后，恐怖組織逐漸采取“化整為零”的措施，使其成員潛伏至世界各地。上合組織地區成為重要的恐怖分子流向地。與此同時，“伊斯蘭國”組織與“基地”組織也越來越重視利用互聯網開展相關活動。對上合組織而言，網絡恐怖主義逐漸成為其最重要的威脅之一。

　　一、上合組織的網絡恐怖主義治理舉措

　　打擊“三股勢力”一直是上合組織的重要合作內容。近年來，由于上合組織地區的恐怖主義與互聯網結合，致使該地區網絡恐怖主義盛行，對上合組織而言，網絡恐怖主義的治理愈發成為其反恐的關鍵所在。對此，上合組織已經開展了一系列舉措，應對網絡恐怖主義的威脅。

　　（一）制定發布相關合作文件

　　2001 年的《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》規定了上合組織打擊“三股勢力”的相關內容，其中包括對恐怖主義和相關活動的打擊與合作。2006 年的《上海合作組織成員國元首關于國際信息安全的聲明》和 2009 年的《上海合作組織成員國保障國際信息安全政府間合作協定》，闡釋了通信技術被恐怖分子利用的危害。2017 年的《上海合作組織成員國元首關于共同打擊國際恐怖主義的聲明》認為，應采取綜合措施打擊恐怖主義和極端主義思想傳播，包括預防和阻止利用互聯網等宣傳、煽動恐怖主義和極端主義以及開展招募活動。2020 年的《上海合作組織成員國元首理事會關于保障國際信息安全領域合作的聲明》和《上海合作組織成員國元首理事會關于打擊利用互聯網等渠道傳播恐怖主義、分裂主義和極端主義思想的聲明》，更加明確了打擊網絡恐怖主義的原則、措施和信心。除此之外，在歷次元首宣言和其他相關公約中都有涉及打擊網絡恐怖主義的內容。這一系列文件構成了上合組織網絡恐怖主義治理的基礎和框架。

　　（二）成立地區反恐怖機構委員會

　　上合組織地區反恐怖機構是地區安全體系的有效組成部分，自 2004 年成立以來一直致力于推動成員國有關機構在打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義方面的協調與合作。在應對網絡恐怖主義威脅方面，地區反恐機構委員會通過協調各國行動，幫助各成員國關閉了許多涉恐網站，遏制恐怖組織通過互聯網進行極端主義思想宣傳。上合組織地區反恐怖機構與國際刑警組織、獨聯體反恐中心、亞信會議等國際和地區組織密切合作，穩步推進與聯合國的合作。根據《上海合作組織成員國打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義 2013 年至 2015 年合作綱要》，上合組織地區反恐怖機構理事會于 2013 年9 月 20 日成立網絡專家組，致力于加強上合組織成員國在打擊“三股勢力”網絡活動領域的務實合作。

　　（三）展開一系列網絡反恐演習

　　針對越來越明確的網絡恐怖主義威脅，上合組織進行了一系列網絡反恐演習，于 2015 年 10 月、2017 年 12 月以及 2019 年 12 月陸續在中國廈門舉行了三屆網絡反恐演習。這些演習的目的是完善上合組織成員國主管機關查明和阻止利用互聯網從事恐怖主義、分裂主義和極端主義活動領域的合作機制；交流各成員國主管機關在打擊利用互聯網從事恐怖主義、分裂主義和極端主義活動中的法律程序、組織和技術能力以及工作流程。演習體現了地區反恐怖機構執委會在協調各成員國采取聯合行動中的重要作用，檢驗了上合組織框架下網絡反恐協作機制的有效性，展示了各成員國主管機關在發現、處置和打擊恐怖主義網絡活動方面的法律規定、工作流程、技術手段和執法能力。同時，演習也進一步增進了各成員國之間的互信，并將進一步提升上合組織成員國主管機關在打擊恐怖主義領域的合作水平，切實維護地區安全與穩定。

　　二、上合組織的網絡恐怖主義治理挑戰

　　經過二十年的發展，上合組織取得了巨大成就，成為地區安全、穩定和繁榮的中流砥柱。然而，上合組織在發展過程中也積累了很多問題，給進一步合作帶來了障礙。對網絡恐怖主義治理來說，上合組織及其成員國的合作也存在挑戰。

　　（一）人才缺失，“成團”受阻

　　網絡恐怖主義涉及專業的技術能力，對其治理亟需具有高水平專業知識的人才隊伍。對上合組織而言，由于其自身成員國之間語言和技術水平的差異，導致針對網絡恐怖主義的治理合作難度加大，難以“成團”?？植澜M織利用互聯網進行相關活動，其時效性較強，且多數為跨境行動，對上合組織及其成員國而言，由于跨國執法團隊人才的缺失，導致其團隊協調性不足，不夠高效，進而影響其針對網絡恐怖主義的治理效果。

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　　雖然《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》規定了關于反恐情報共享和交換的內容，但是上合組織目前的情報共享和交流程度依然有限，這也導致網絡恐怖主義的治理效果受限。第一，上合組織情報交流法律依據不足，在反恐情報合作方面的法律規范存在不嚴謹之處。第二，上合組織情報合作深度不足，情報合作大多限于雙邊合作，以及針對個案的合作，沒有針對反恐情報合作的多邊、長效機制。第三，上合組織交流范圍有限，情報交流范圍限于法律文件、刑事訴訟結果、涉恐人員戶籍信息及犯罪記錄，有關反恐偵查的相關人員社會關系、個人生活方面的情報并不在交流范圍內，嚴重制約了反恐情報合作的范圍與深度。

　?。ㄈ┚W絡主權存在爭議，各國互信程度不高

　　上合組織各成員國的自主性較強，對網絡主權的訴求較高，不允許其他國家“染指”自己的網絡安全。上合組織各成員國網絡技術的發展參差不齊，限于網絡主權的障礙，各國合作的意愿也參差不齊。上合組織成員國構成由于擴員因素變得更加復雜，成員國間的矛盾也出現了新的變化，既包括傳統安全也包括非傳統安全，成員之間互信程度不高，因此，在網絡恐怖主義治理方也難以深入合作。

　?。ㄋ模┚W絡反恐合作更偏形式化

　　雖然上合組織在 2006 年就提出要維護信息安全，在每年的官方宣言中都提及網絡恐怖主義的治理問題，但是經過多年發展，上合組織網絡反恐依然流于表面，形式多過實質，并未形成真正意義上的網絡反恐機制和隊伍。不僅如此，上合組織的網絡恐怖主義治理以多雙邊合作為主，多邊合作難以成型，各國根據與對象國的關系判斷合作的深度和廣度，缺乏以組織協調為主的網絡反恐系統制度。

　　三、上合組織的網絡恐怖主義治理未來

　　根據聯合國安理會反恐怖主義委員會 2020 年6 月發布的報告《新冠肺炎疫情對反恐及打擊暴力極端主義的影響》（The Impact of the COVID-19Pandemic on Counter Terrorism and Countering ViolentExtremism），恐怖組織利用疫情發動“宣傳戰”，煽動族群仇恨，制造思想混亂，伺機發動恐怖襲擊。

　　對上合組織地區而言，新冠肺炎疫情導致部分成員國經濟停滯甚至倒退，而恐怖組織則利用互聯網散布極端思想，煽動潛伏在各國的極端分子進行暴力活動。網絡空間改變了國家的外部安全環境，同時也為國際安全形勢增加了諸多不穩定因素。

　　根據 2020 年發布的《上海合作組織成員國元首理事會關于保障國際信息安全領域合作的聲明》，上合組織成員國呼吁國際社會在信息領域緊密協作，共同構建網絡空間命運共同體。未來，上合組織針對網絡恐怖主義的治理任重道遠，更加考驗組織本身及成員國的智慧和能力。[ 本文系專項研究一般項目“全球‘獨狼’恐怖襲擊的激增及根源探究”（項目編號：GJKBZYWTYJZX-YB-2020008）的階段成果并得到科研業務費（ 項 目 編 號：2019jbkyjd005、2020jbkyjc001、2020jbkyjd003）的資助 ]