日前，國(guó)家能源局發(fā)布消息稱，盡管我國(guó)對(duì)可再生能源消納問題高度重視并取得了顯著成效，但從棄水、棄風(fēng)、棄光的總量來看，規(guī)模超過200億千瓦時(shí)，總量仍達(dá)到某些國(guó)家近一年的用電量。資源浪費(fèi)程度之大不可謂不驚人。
近幾年，隨著我國(guó)對(duì)發(fā)展清潔能源重視度的提升，可再生能源發(fā)電建設(shè)十分迅速。在技術(shù)和開發(fā)建設(shè)能力上，我國(guó)已世界領(lǐng)先。但隨之而來的并網(wǎng)難、消納難等矛盾問題凸顯，已成為制約行業(yè)發(fā)展的頭號(hào)難題。
為此，國(guó)家發(fā)改委去年底曾發(fā)布《解決棄水棄風(fēng)棄光問題實(shí)施方案》，提出要實(shí)施可再生能源配額制管理。今年3月，國(guó)家能源局發(fā)布的《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》(下稱“征求意見稿”)，首次明確了2018年、2020年各省的可再生能源電力總量配額指標(biāo)、非水電可再生能源配額指標(biāo)以及相關(guān)考核辦法。浙商證券電力設(shè)備與新能源行業(yè)首席研究員鄭丹丹告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)信息》記者，國(guó)家希望通過配額制和已經(jīng)出臺(tái)的綠證制度調(diào)動(dòng)可再生能源市場(chǎng)主體積極性，推動(dòng)可再生能源由規(guī)模擴(kuò)張向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。
十年長(zhǎng)路漫漫
可再生能源配額制，指政府用法律的形式對(duì)可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)份額做出的強(qiáng)制性的規(guī)定。行業(yè)對(duì)這一政策可謂翹首以盼，而其出臺(tái)卻歷經(jīng)十年，一波三折。
2009年，配額制就已被正式提出，此后經(jīng)多次公開征集意見，卻始終缺乏最關(guān)鍵的“臨門一腳”。配額制落地之難很大程度在于相關(guān)利益方的博弈。當(dāng)時(shí)的大環(huán)境是，專家普遍認(rèn)為煤炭是我國(guó)能源的頂梁柱，提出約束性目標(biāo)會(huì)增加整體能源成本，可再生能源價(jià)格沒有競(jìng)爭(zhēng)力，阻力非常大。“配額制帶有很強(qiáng)的行政色彩，當(dāng)時(shí)普遍認(rèn)為可再生能源配額制與電力市場(chǎng)化改革導(dǎo)向不一致。”國(guó)網(wǎng)能源研究院新能源與統(tǒng)計(jì)研究所所長(zhǎng)李瓊慧表示。
廈門大學(xué)能源政策研究院院長(zhǎng)林伯強(qiáng)說，配額制政策之所以落地艱難是因?yàn)榈胤脚c中央之間存在博弈。各地政府希望國(guó)家給的考核指標(biāo)越低越好，因?yàn)橥菩信漕~制實(shí)施過程中需要耗費(fèi)更多的成本。
在國(guó)家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任陶冶看來，配額制推出難題在于兩個(gè)方面。一是覆蓋范圍廣。可再生能源電力配額制度包含可再生能源電力發(fā)、輸、配、用各個(gè)環(huán)節(jié);二是配額義務(wù)主體數(shù)量眾多。各類售電公司(包括電網(wǎng)公司售電部門)及所有電力消費(fèi)者等多個(gè)群體需共同履行配額義務(wù)，各省級(jí)政府也要承擔(dān)本區(qū)域配額的落實(shí)責(zé)任，電網(wǎng)企業(yè)同樣要承擔(dān)經(jīng)營(yíng)區(qū)配額組織實(shí)施責(zé)任。
3月的“征求意見稿”終于讓人們看到了希望。正如林伯強(qiáng)所說：“配額制只有在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行的過程當(dāng)中，我們才能知道政策制定是否存在問題，問題有哪些方面，屆時(shí)再進(jìn)行調(diào)整。目前最關(guān)鍵的是需要配額制盡快出臺(tái)。”
借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)
與配額制一同進(jìn)入人們視野的還有可再生能源綠證制度。所謂綠證，是指國(guó)家對(duì)發(fā)電企業(yè)每兆瓦時(shí)非水可再生能源上網(wǎng)電量頒發(fā)的具有獨(dú)特標(biāo)識(shí)代碼的電子證書，是非水可再生能源發(fā)電量的確認(rèn)和屬性證明以及消費(fèi)綠色電力的唯一憑證。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，一般是先出臺(tái)配額制，再推出綠證。對(duì)于我國(guó)配額制與綠證出臺(tái)順序?yàn)楹晤嵉惯@一疑問，有業(yè)內(nèi)人士表示，我國(guó)與國(guó)外的配額制是兩個(gè)不同的概念，國(guó)外對(duì)可再生能源的補(bǔ)貼包括兩個(gè)政策體系，即上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼和可再生能源配額制。包括德國(guó)在內(nèi)的歐洲大部分國(guó)家采用了上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策來支持可再生能源發(fā)展，而配額制政策主要在美國(guó)的29個(gè)州及華盛頓特區(qū)實(shí)施。我國(guó)目前采用歐洲經(jīng)驗(yàn)執(zhí)行的固定電價(jià)。
從國(guó)際慣例上講，配額制對(duì)可再生能源的激勵(lì)作用遜色于上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼，因此很多國(guó)家先出配額制政策，后調(diào)整為上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策。我國(guó)目前實(shí)行上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼制度，但在上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼未完全退出的情況下實(shí)施配額制，我國(guó)的配額制就與國(guó)外的配額制有很大差異。“從概念上講，配額與固定電價(jià)一般不是并存的，所以我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的自愿綠證也是在已經(jīng)有固定電價(jià)基礎(chǔ)上實(shí)施的，這在國(guó)際上沒有先例。”前述業(yè)內(nèi)人士表示。
此外，我國(guó)的綠證與美國(guó)的綠證有所區(qū)別，美國(guó)在相對(duì)成熟的電力市場(chǎng)的基礎(chǔ)上實(shí)行配額，并參與市場(chǎng)交易，是順理成章的事情，前述業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“美國(guó)的配額和綠證基本上是同步的，不存在先有配額后有綠證這一說。美國(guó)有了配額制之后，配額制給發(fā)電企業(yè)的補(bǔ)貼就是通過綠證的交易來實(shí)現(xiàn)的。”
政策轉(zhuǎn)向緣由
配額制和綠證制度意味著我國(guó)對(duì)新能源發(fā)電的支持將告別上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼，這在很大程度上與緩解財(cái)政補(bǔ)貼的壓力相關(guān)。
為了促進(jìn)可再生能源發(fā)展，我國(guó)對(duì)可再生能源進(jìn)行標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼。然而隨著我國(guó)可再生能源裝機(jī)容量的快速發(fā)展，可再生能源的補(bǔ)貼缺口也越來越大。數(shù)據(jù)顯示，到2017年底，可再生能源補(bǔ)貼缺口已經(jīng)增長(zhǎng)至1127億元，今年截至目前已經(jīng)超過1200億元。這一缺口中，光伏發(fā)電在過去兩年的快速增長(zhǎng)，以及其相對(duì)風(fēng)電更高的補(bǔ)貼電價(jià)，給補(bǔ)貼基金帶來了巨大的壓力。
在補(bǔ)貼缺口擴(kuò)大之際，5月31日，財(cái)政部、發(fā)改委、能源局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》。據(jù)通知要求，政策上并未完全禁止新建光伏項(xiàng)目，只是不安排需國(guó)家補(bǔ)貼的普通電站建設(shè)，而不需國(guó)家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目仍受鼓勵(lì)。這意味著，我國(guó)對(duì)光伏新建規(guī)模和價(jià)格都進(jìn)行了控制。
不僅是光伏產(chǎn)業(yè)，對(duì)新增風(fēng)電裝機(jī)的固定電價(jià)補(bǔ)貼也在接近尾聲。5月18日，國(guó)家能源局下發(fā)《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》，其中要求印發(fā)之日起，對(duì)部分新增陸上和海上風(fēng)電項(xiàng)目，實(shí)行通過競(jìng)爭(zhēng)方式配置和確定上網(wǎng)電價(jià)。這意味著風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼時(shí)代的終結(jié)，未來新增風(fēng)電將全部通過競(jìng)爭(zhēng)方式確定上網(wǎng)電價(jià)。
前述政策的集中出臺(tái)及當(dāng)前正在進(jìn)行的配額制討論，或?qū)⒁馕吨覈?guó)的可再生能源支持政策將發(fā)生從上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼到配額制、綠證與購(gòu)電協(xié)議結(jié)合的制度體系的質(zhì)變。
如何實(shí)現(xiàn)多贏?
據(jù)有關(guān)專家介紹，如果配額制是能源轉(zhuǎn)型的指標(biāo)衡量體系，具有行政強(qiáng)制力。那么綠證則是配額制的配套政策，也是各類責(zé)任主體完成配額義務(wù)的手段之一。用配額制解決消納和補(bǔ)貼資金不足問題還需要配合綠證相關(guān)政策。兩者可謂相輔相成，缺一不可。考核責(zé)任主體可以通過購(gòu)買證書完成配額考核義務(wù)，也可以通過建立自發(fā)自用的新能源發(fā)電項(xiàng)目完成配額考核義務(wù)。
陶冶表示，配額制及綠證將是可再生能源后補(bǔ)貼時(shí)代的重要激勵(lì)政策工具。如果新建的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目不再享受固定電價(jià)政策，未來可再生能源電力證書機(jī)制將會(huì)與可再生能源價(jià)格和補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)一步銜接。林伯強(qiáng)則認(rèn)為，綠證跟配額制應(yīng)該是相互配套使用的。綠證的存在是為可再生能源發(fā)展提供市場(chǎng)的靈活性。
未來，綠證交易的價(jià)格浮動(dòng)也會(huì)有效控制發(fā)展的節(jié)奏。前述專家介紹說，可再生能源裝機(jī)量大，綠證供給過剩，其價(jià)格便會(huì)下跌，人們第二年的投資意愿就會(huì)減少，這就避免了人為設(shè)置分品種的發(fā)展目標(biāo)和年度指標(biāo)與實(shí)際需求不符合的矛盾，也確保了系統(tǒng)總成本最小。
業(yè)界普遍認(rèn)為，配額制能夠?yàn)樾履茉窗l(fā)展“兜底”：解決“三棄”問題，使可再生能源消納具有強(qiáng)制性，提高風(fēng)電、光伏等可再生能源發(fā)電在終端的消費(fèi)比重;配額制的實(shí)施不僅有利于本省內(nèi)新能源電力的最大化消納，還將促進(jìn)跨區(qū)域的調(diào)度，對(duì)可再生能源電力溢出省份的電力消納同樣幫助較大。